Скрытые угрозы неформальной экономики
Источник: Вестник McKinsey
Правительства многих стран считают, что «серый рынок» помогает создавать рабочие места и снимать социальную напряженность. Экономисты и политологи уверены, что он исчезнет сам по себе. Оба мнения на поверку оказываются
Правительства многих стран считают, что «серый рынок» помогает создавать рабочие места и снимать социальную напряженность. Экономисты и политологи уверены, что он исчезнет сам по себе. Оба мнения на поверку оказываются ошибочными.
Диана Фаррелл
Ни для кого не секрет, что деятельность некоторых компаний целиком или хотя бы отчасти выходит за рамки закона. Они скрывают реальную численность своих работников, не платят налоги, нарушают стандарты качества продукции и права интеллектуальной собственности и даже юридически не регистрируются. Особенно остро эта проблема стоит в развивающихся странах, но сталкиваются с ней и развитые. По оценкам Всемирного банка, на неформальную экономику[i] приходится 40% ВВП в странах с низким и 17%— с высоким уровнем среднедушевого дохода[ii]. В некоторых отраслях, таких как розничная торговля и строительство, около 80% занятых работает нелегально.
Однако политики и эксперты почему–то почти не обращают внимания на такое положение дел. Правительства развивающихся стран зачастую считают неформальный характер экономики проблемой исключительно социальной, как будто не замечая его негативного воздействия на уровень производительности труда и экономический рост. По их мнению, неформальная экономика позволяет создавать рабочие места для неквалифицированных рабочих и снижать уровень безработицы в городах. По прогнозам некоторых экспертов, со временем доля неформальной экономики начнет сокращаться — формальные промышленность и сектор услуг будут расти и создавать все больше рабочих мест. Эксперты полагают, что по мере роста сами неформальные компании вольются в формальную экономику, если только им предоставить доступ к кредитованию и другим видам технической поддержки, — отсюда популярные в последнее время программы микрокредитования.
Исследования McKinsey Global Institute (MGI) доказывают ошибочность этих представлений. Доля неформальной экономики во многих странах не только не сокращается, но даже растет. Последние десять лет эксперты MGI изучали неформальную экономику в разных отраслях многих стран мира, включая Россию, Бразилию, Индию, Польшу, Португалию и Турцию. Эти исследования свидетельствуют о том, что заметное снижение издержек, которого неформальные компании добиваются, не платя налоги и нарушая правовые нормы, значительно перекрывает потери от низкой производительности труда и неоптимального масштаба производства. Это, в свою очередь, искажает конкурентную среду, поскольку низкоэффективные неформальные игроки не уходят из бизнеса и не дают более производительным формальным компаниям увеличить свою долю на рынке. Любой краткосрочный выигрыш от неформальных компаний перевешивается, таким образом, их долгосрочным негативным воздействием на экономический рост и темпы создания новых рабочих мест.
Действуя в тени
Среди всех экономических проблем неформальность — одна из наименее изученных. Неформальные компании не выполняют свои финансовые и правовые обязательства, в том числе не платят НДС и подоходный налог, не соблюдают нормы трудового законодательства (не платят социальные налоги и нарушают законы о минимальном размере оплаты труда) и нормы функционирования на товарных рынках, то есть стандарты качества, положения патентного законодательства и законы о защите интеллектуальной собственности. В разных отраслях неформальность выражается по–разному: неформальные розничные торговцы обычно не платят НДС, неформальные компании в пищевой промышленности не соблюдают санитарные нормы и стандарты качества, а неформальные строительные фирмы скрывают реальное число своих рабочих и отработанных ими часов.
Для многих из нас неформальная экономика — это уличные торговцы и мелкие предприниматели; и действительно, неформальность особенно характерна для небольших предприятий и традиционных видов деятельности с низким уровнем технологического развития и стандартизации. Но, оказывается, участвуют в ней и более крупные современные предприятия развивающихся стран (см. схему 1). Здесь эксперты MGI обнаружили неформальные сети розничной торговли, неформальных поставщиков автомобильных запчастей, неформальные предприятия по сборке электротехники и даже большие неформальные заводы.
Степень неформальности колеблется от отрасли к отрасли. Выше всего она в сфере услуг, в частности в розничной торговле, и в строительстве (см. схему 2). Обычно в этих отраслях работают небольшие компании, да и территория, на которой они действуют, слишком велика, поэтому выявить их очень трудно. Налоговым органам сложно проверить доходы этих компаний, поскольку они поступают непосредственно от индивидуальных потребителей. Бoльшая доля общих издержек у таких компаний приходится на затраты, связанные с соблюдением трудового законодательства, поэтому и велик соблазн преуменьшить число работников.
В промышленности по тем же причинам неформальность больше всего распространена в самых трудоемких отраслях, таких как производство одежды и пищевая промышленность, и меньше всего — в капиталоемких: автомобильной, цементной, сталелитейной, нефтяной промышленности, телекоммуникациях. И тем не менее неформально действуют даже некоторые очень крупные промышленные предприятия. Известно, что в Индии и России, например, местные органы власти иногда вынуждают энергетические компании бесплатно поставлять электроэнергию некоторым предприятиям; такого рода субсидии и позволяют выживать неформальному бизнесу.
Росту неформальной экономики способствуют три фактора. Наиболее очевидный — это неспособность государства заставить компании выполнять возложенные на них законом обязательства. Это объясняется низкой квалификацией чиновников и плохой организацией государственных ведомств, низкими штрафами за нарушение законодательства, неэффективностью судебной системы. Второй фактор — слишком высокие издержки, связанные с функционированием в рамках формальной экономики. Волокита, чрезмерная налоговая нагрузка, высокие затраты, связанные с соблюдением стандартов качества и норм охраны труда, — все это вынуждает компании уходить в тень. И наконец, третий фактор — существующие социальные нормы. Во многих развивающихся странах общественное мнение относится к несоблюдению законодательства вполне терпимо. Кое–где считается, что малые предприятия вправе уклоняться от уплаты налогов и нарушать законодательные нормы, чтобы нейтрализовать конкурентные преимущества больших современных компаний.
Вполне естественно поэтому, что доля неформальной экономики во многих странах, и отнюдь не только в развивающихся, не только не снижается, но и продолжает расти. Это происходит, например, в Швеции, где некоторые компании пытаются избежать уплаты высоких налогов и обойти недостаточно гибкие нормы трудового законодательства. В Бразилии на неформальных предприятиях трудятся сейчас 50% занятых в несельскохозяйственных отраслях (десять лет назад эта цифра не превышала 40%). Рост неформальной экономики часто объясняется высокими налогами и сокращением расходов на содержание госаппарата, иногда они вызваны ужесточением финансовой дисциплины, на которой настаивают Международный валютный фонд и другие международные кредитные организации.
Пагубные последствия неформальности
Неформальность тормозит рост производительности труда и экономики в целом по двум причинам. Во–первых, мощные стимулы, которые держат компании на «сером рынке», не позволяют им увеличивать масштабы бизнеса и наращивать производительность. Во–вторых, неформальные компании снижают свои издержки, не платя налоги и нарушая правовые нормы, и поэтому увеличивают свою долю на рынке за счет более крупных и производительных формальных конкурентов. Более того, негативные последствия неформальности проявляются не только в экономике, но и в социальной сфере.
Ловушка низкой производительности
Эксперты и правительственные чиновники часто утверждают, что постепенно, с ростом формального сектора, доля неформальной экономики будет снижаться. Однако исследования MGI показывают, что неформальные компании попадают в замкнутый круг: они не могут расти и обрекают себя на неэффективность и низкую производительность труда. По данным исследования, производительность труда в неформальных компаниях всего мира в два раза ниже, чем в среднем у формальных компаний в тех же отраслях, и во много раз ниже, чем у компаний–лидеров.
Компании, решившие действовать неформально, лишаются возможности инвестировать в развитие бизнеса и повышение собственной эффективности. Поскольку многие неформальные компании не имеют юридической регистрации, они очень редко пользуются услугами формальных кредитных институтов и вместо этого обращаются к подпольным ростовщикам, которые дают лишь небольшие займы под заоблачные проценты. У неформальных компаний нет легальных механизмов для обеспечения условий контрактов, защиты своей собственности или урегулирования споров, поэтому для них рискованно вести бизнес с контрагентами, не имеющими отношения к их непосредственному окружению. Неформальным компаниям зачастую невыгодно расти: чем крупнее они становятся, тем больше у них шансов привлечь внимание властей.
Более того, легализоваться неформальным компаниям мешают и выстроенные ими же цепочки поставщиков и потребителей: неформальные торговцы, например, обычно закупают товар у неформальных же поставщиков. Иногда неформальные компании образуют добровольные ассоциации, чтобы обеспечивать соблюдение контрактов и получать доступ к финансированию, но это лишь теснее привязывает их к структурам «серого рынка». Во многих странах и отраслях, например в производстве и продаже одежды в Индии или прохладительных напитков в Бразилии, формируются целые неформальные торговые сети, которые имеют практически недосягаемые преимущества в области издержек перед своими формальными конкурентами. Вдобавок потребители, пользующиеся услугами неформальных компаний, привыкают к их низким ценам; если компания решит перейти в формальный сектор и, следовательно, повысить свои цены, она может потерять часть клиентов.
Таким образом, представление, что неформальные компании могут вырасти и стать частью формальной экономики, — миф. Напротив, они намеренно не используют возможность провести модернизацию и вырваться из замкнутого круга низкой производительности. Особенно наглядно это видно на примере компании Migros Turk, крупнейшей турецкой сети продуктовых магазинов. В конце 1990–х годов Migros Turk попыталась объединить неформальных торговцев под одним брендом, что позволило бы им эффективнее вести закупки и получать операционную поддержку. Но, несмотря на все выгоды предложения, мало кто из торговцев принял его, поскольку эта инициатива предполагала уплату всех налогов и социальных отчислений.
Таким образом, неформальные компании мешают повышать уровень производительности труда и жизни в стране в целом. Например, ровно половина вины за отставание Португалии и Турции от США в производительности лежит на неформальной экономике.
Помеха для законопослушных компаний
Неформальность мешает экономическому росту еще и тем, что не дает крупным, более продуктивным компаниям увеличить свою долю на рынке. Снижение издержек за счет неуплаты налогов и несоблюдения правовых норм часто достигает 10% от конечной цены товаров и услуг. Благодаря такому преимуществу неформальные компании, несмотря на низкую производительность труда, могут подрывать позиции своих формальных конкурентов. Это искажает нормальный процесс конкурентной борьбы, при котором более производительные компании вытесняют менее производительные, увеличивая свою долю на рынке.
Во всех развивающихся странах формальные компании оказываются в невыгодном положении. В Бразилии владельцы формальных торговых сетей обнаружили, что им невыгодно приобретать своих неформальных конкурентов, поскольку их преимущества, в том числе низкая стоимость товаров, неустойчивы. Хотя крупные торговые сети могут поднять производительность труда в приобретенных компаниях, из–за небольших размеров уровень их доходности после уплаты налогов падает до нуля (см. схему 3). Неформальным поставщикам молочной продукции в Турции удается сократить издержки на 20%, поэтому они выживают, несмотря на низкую производительность. Неформальные разработчики программного обеспечения в Индии бесплатно используют чужие изобретения и технологии, тем самым снижая прибыльность формальных компаний. Если бы масштабы пиратства здесь сократились до уровня США, производительность труда и доходность в отрасли выросли бы почти на 90%.
Неформальность замедляет темпы экономического роста также потому, что из–за снижения налоговых поступлений правительства усиливают налоговую нагрузку на формальный сектор. Повышение налогов, в свою очередь, не только увеличивает преимущества неформальных компаний, но и сокращает прибыль после уплаты налогов формальных компаний, которую они могли бы инвестировать в повышение производительности. В результате образуется порочный круг: высокие налоги вынуждают компании переходить в неформальный сектор, тем самым повышается налоговое давление на остающиеся формальные компании, которые в большинстве развивающихся стран и так обеспечивают более 80% всех налоговых поступлений. Это объясняет, почему в Бразилии, например, доля неформальной экономики продолжает расти даже спустя десять лет после экономической либерализации и рыночных реформ.
Социальные издержки
Несет потери и общество. Большинство развивающихся стран предлагает своим гражданам довольно щедрые (учитывая их уровень экономического развития) программы социальной поддержки. Проблема в том, что под их действие подпадает лишь малая доля работающих, а именно сотрудники госсектора и формальных компаний. Занятые в неформальной экономике, напротив, оказываются в уязвимом положении: в среднем они получают более низкие зарплаты, менее качественное медицинское обслуживание, они хуже защищены социально и у них меньше возможностей сплотиться.
Страдают и потребители, поскольку в условиях неформальной экономики выбор у них весьма ограничен. В развивающихся странах потребители, как правило, могут приобрести либо очень дорогие, высококачественные товары и услуги, такие же, как в развитых странах, либо дешевые и низкокачественные — у неформальных компаний, — часто даже не подозревая о возможных рисках. А вот товаров и услуг для среднего класса на рынке нет. Покупателям приходится выбирать, например, между сверхбезопасными пастеризованными молочными продуктами и сырым молоком; роскошными апартаментами и лачугами; дорогими современными торговыми центрами и крошечными ларьками; дорогими импортными машинами и велосипедами. Малые и средние предприятия, которые могли бы предложить товары и услуги для среднего класса, в большинстве своем функционируют в рамках неформальной экономики и потому не имеют ни стимулов, ни возможностей занять эту нишу.
Пути решения проблемы
Обычно считается, что неформальную экономику порождают коррупция и слабость госаппарата. Однако исследования MGI показывают, что это не так: оказывается, правительства плохо понимают, какие огромные экономические и социальные преимущества может дать сокращение неформального рынка. Соответственно, они не выделяют достаточных ресурсов для борьбы с нарушителями налоговых и иных норм.
По мнению некоторых экспертов, неформальным компаниям следует дать передышку. В каком–то смысле они правы: попытка добиться от таких компаний соблюдения налоговых и иных обязательств ни к чему бы не привела, кроме негативных социальных последствий. Даже когда факты коррупции налицо, власти оправдывают свою терпимость к неформальным компаниям необходимостью предотвратить безработицу среди трудящихся, которые работают на устаревших заводах и которым некуда больше податься. Но при более внимательном рассмотрении оказывается, что для экономики в целом целесообразнее, а для властей дешевле было бы предоставить увольняемым рабочим выходные пособия и помочь им переехать на новое место и освоить новую профессию.
Подобного рода оправдания говорят о том, что правительства недооценивают опасность неформальной экономики и свои возможности искоренить ее источники — высокие налоги, сложные системы налогообложения и регулирования рынка, слабость госаппарата и несоблюдение законов. Если властные структуры просто добьются, что больше компаний начнут платить налоги, они смогут облегчить налоговое бремя и сохранить при этом общий объем налоговых поступлений. В Турции, например, эксперты MGI обнаружили, что в розничной торговле государству удается собрать лишь 64% от расчетного объема НДС. Если бы этот показатель удалось довести до 90%, то правительство смогло бы снизить НДС до 13% с нынешних 18% при том же объеме налоговых поступлений.
Чтобы повысить свои шансы на успех и не допустить резких потрясений на рынке труда, правительствам следует бороться с неформальной экономикой постепенно, переходя от одной отрасли к другой. На самом деле ни одной из развивающихся стран не удалось ужесточить контроль за соблюдением законов и норм сразу во всех отраслях экономики. Выгоднее всего оказывается сокращение доли неформальных предприятий в тех отраслях, где они напрямую конкурируют с формальными компаниями и получают несправедливые преимущества в издержках или где более тщательный контроль за соблюдением законодательства вызовет цепную реакцию, затронув смежные отрасли. Многие страны могут начать борьбу с неформальной экономикой со сбора НДС в розничной торговле, поскольку это позволит правительствам получить данные о доходах неформальных поставщиков, а значит, и ужесточить контроль за соблюдением ими законов.
Борьба за соблюдение законов
В большинстве стран неформальная экономика обязана своим существованием не столько пробелам в законах, сколько неспособностью правительств обеспечить их соблюдение. Поэтому, на наш взгляд, первый шаг в борьбе с неформальной экономикой — это усиление органов налогового контроля. Обычно в развитых странах у ведомств, отвечающих за сбор налогов и борьбу с нарушителями, гораздо более многочисленный персонал, чем в развивающихся (см. схему 4). Кроме того, в развитых странах, как правило, собирают налоги и контролируют правильность их уплаты разные ведомства; часто отдельные аудиторские подразделения специализируются на расследовании налоговых нарушений в компаниях какого–то одного типа. В Австрии и Великобритании, например, существуют отделы по работе с крупными налогоплательщиками. В развивающихся странах, напротив, часто нет даже подразделений, которые занимались бы только налоговым аудитом. Развитые страны выбирают компании, подлежащие налоговым проверкам, с помощью аналитических методов (например, отслеживая доходы прошлых лет или налоговые декларации компаний–поставщиков), тогда как в развивающихся странах власти проводят проверки наугад или лишь после поступления жалоб. Неэффективность судебной системы только усугубляет проблему, затрудняя преследование уже выявленных нарушителей.
Парадоксальным образом повышению собираемости налогов мешают и частые налоговые амнистии. Во многих развивающихся странах правительства ошибочно полагают, что нарушений будет меньше, если «раскаявшимся» компаниям простить их налоговые задолженности. В Турции, например, начиная с 1963 г. было десять налоговых амнистий (практически раз в четыре года), а с 1983 г. — пять для уклоняющихся от уплаты социальных налогов. Среди прочего условия этих амнистий разрешают компаниям погашать налоговые задолженности без учета инфляции. Поскольку в Турции уровень инфляции очень высок, это правило позволяет компаниям заметно сократить свои выплаты. В результате правительство отказывается от существенной части причитающихся ему налоговых поступлений и, что еще хуже, провоцирует дальнейшие нарушения закона: компании теперь ждут очередной амнистии, чтобы отдать свои долги по налогам.
Властям развивающихся стран стоит не только отказаться от налоговых амнистий, но и ужесточить наказания для нарушителей. В развитых странах штрафы обычно в два–три раза превышают сумму неуплаченных налогов, а в случае повторного нарушения или слишком большой задолженности нарушителей ждет тюрьма. В развивающихся же странах должники часто отделываются легким порицанием: в Турции, например, штраф за уклонение от уплаты НДС не превышает 20 долл.
Помочь властям повысить собираемость налогов может и партнерство с платежными организациями — банками и компаниями — эмитентами кредитных карточек: увеличение числа регистрируемых трансакций позволит повысить достоверность данных, поступающих в налоговые органы. К сожалению, некоторые правительства поступают с точностью до наоборот: вводят налоги, которые стимулируют отказ от пользования кредитными и дебетовыми карточками. Этим правительствам следует действовать иначе: способствовать распространению карточек, поскольку получаемые в результате данные позволят повысить собираемость НДС.
Борьба с волокитой
Более эффективная работа регулирующих органов и устранение неоправданных барьеров помогают также добиваться соблюдения законов и нормативных актов. Регистрация нового предприятия в ряде стран отнимает невообразимо много сил и времени. По данным известного перуанского экономиста Эрнандо де Сото, в Египте на то, чтобы получить разрешение на открытие новой пекарни, уходит в среднем 549 дней[iii]. Логично, что многие предприниматели вообще предпочитают не регистрировать свои компании, а из–за этого собирать налоги и контролировать соблюдение законов трудно, если вообще возможно. Поэтому страны, в которых компании особенно часто уклоняются от регистрации, должны прежде всего наладить эффективную работу регистрационных органов. Вероятно, улучшить положение можно, передав соответствующие полномочия местным властям. В Турции большинство компаний, даже неформальных, проходят регистрацию, поскольку муниципальные власти, которым постоянно не хватает средств, тщательно следят за сбором регистрационных пошлин. В будущем это поможет стране добиться соблюдения и других законов.
Упрощение налогового законодательства также способствует собираемости налогов. В Испании новаторский налоговый кодекс для малых и средних компаний устанавливает налоги в зависимости от отрасли и физических характеристик предприятий, а не их доходов, которые часто трудно проверить. Торговцы продуктами питания, например, могут платить налог в зависимости от площади торгового зала. Эта мера оказалась весьма популярной, и в результате объем налогов, собираемых с малых и средних предприятий, увеличился почти на 75%.
Сокращение налогов
И, наконец, правительствам развивающихся стран стоит подумать о снижении и перераспределении налогового бремени, чтобы сдержать темпы роста неформального сектора. Во многих таких странах существует большой государственный сектор и развиваются щедрые социальные программы, аналогичные имеющимся в развитых странах. Расходы правительства Бразилии, например, составляют более 30% ВВП — это даже выше, чем в США. Более того, в 1913 г., когда среднедушевой доход в США был примерно таким же, как сейчас в Бразилии, расходы американского правительства составляли лишь 7% ВВП. Во многих развивающихся странах основная часть государственных расходов приходится на обслуживание государственного долга, содержание большой армии и раздутого бюрократического аппарата.
Было бы нереалистично и даже несправедливо ждать от развивающихся стран резкого сокращения государственных расходов. Однако высокие налоги мешают работать формальным компаниям и подстегивают рост неформального сектора. Особенно яркий пример тому — ситуация в розничной торговле продуктами питания в Бразилии и Мексике. В Бразилии на долю неформальных торговцев приходится до 80% этого рынка; НДС на продукты питания составляет в среднем 12%, а социальные и подоходные налоги еще больше увеличивают налоговую нагрузку. При этом развитию неформального сектора способствуют, прежде всего, современные супермаркеты, на которые сейчас приходится 60% рынка. В Мексике, напротив, в большинстве своем продукты питания не облагаются НДС. Поэтому супермаркеты очень редко прибегают к неформальным методам ведения бизнеса. Предпочитают регистрироваться и платить налоги даже многие некрупные городские торговцы товарами повседневного спроса. (Однако продажа алкоголя и табака в Мексике облагается НДС, и потому доля неформальных торговцев в этих секторах гораздо выше.)
Собирая больше налогов за счет компаний, действующих сейчас в неформальном секторе, правительства смогут снизить ставки налогообложения. Кроме того, налоговую нагрузку можно снизить, перераспределив ее — повысив удельный вес подоходного и имущественного налогов. В Бразилии, как и в других развивающихся странах, государство собирает с компаний более 80% всего объема налогов — это в два раза больше, чем в развитых странах. Повышение подоходного и имущественного налогов не только позволит снизить корпоративные налоги, но и облегчит сбор налогов: налоги на имущество обычно собираются местными властями. Они хорошо знают ситуацию на подконтрольных им территориях, и поэтому им проще выявлять нарушителей, а хронический недостаток средств заставляет их проявлять рвение.
***
Живучие мифы мешают развивающимся странам бороться с неформальной экономикой. Тем не менее, обуздав ее, эти страны почти наверняка смогут устранить препятствия для экономического роста и получат ощутимую экономическую выгоду. Сократить долю неформального рынка — трудная задача, сопряженная с большим риском. Однако, если правительства обратят внимание на глубинные причины, порождающие неформальную экономику,— слабый контроль за соблюдением законов, высокие издержки деятельности в формальном секторе, специфические социальные стереотипы,— они смогут успешно решить проблему и сократить вероятность будущих социальных потрясений.
|
